Jaroslav Puškáč: Ciele zákona č. 140/2014 Z. z. o nadobúdaní vlastníctva poľnohospodárskeho pozemku a determinantov jeho doterajších a pripravovaných zmien
Jaroslav Puškáč Generálny riaditeľ sekcie legislatívy MPRV SR
Ak máme diskutovať o zákone č. 140/2014 Z. z. o nadobúdaní vlastníctva poľnohospodárskeho pozemku a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len zákon) z hľadiska témy nastolenej konferenciou, t. j. komu vyhovuje a aké sú dopady jeho uplatňovania v praxi, musíme si pripomenúť ciele, ktoré od tohto zákona očakával zákonodarca a priamo alebo nepriamo aj odborná i laická verejnosť. Bolo by asi nezmyslom tvrdiť, že prijatie tohto zákona nebolo vyvolané skončením tzv. prechodného obdobia, počas ktorého právny poriadok SR a najmä prístupová dohoda s EÚ neumožňovali občanom ostatných členských štátov EÚ nadobúdať na území SR vlastníctvo poľnohospodárskych pozemkov. Táto skutočnosť, t.j. skončenie prechodného obdobia 1. mája 2014, však nebola jediným dôvodom prijatia zákona.
Komu by zákon mal vyhovovať?
Hlavným zámerom prijatia bolo vytvorenie takého legislatívneho prostredia, ktoré by umožnilo, aby takú poľnohospodársku pôdu, ktorá má naďalej slúžiť svojmu účelu, kupovali a obhospodarovali prednostne subjekty, ktoré spĺňajú požiadavku schopnosti odborného obhospodarovania tejto pôdy na základe poznania miestnych klimatických, pedologických a z nich vyplývajúcich agroenvironmentálnych podmienok hospodárenia na pôde. Z tohto cieľa priamo vyplýva odpoveď na otázku, komu by zákon mal vyhovovať. Podmieňovací spôsob používam zámerne, pretože nie som úplne presvedčený, že všetci aktívni poľnohospodári si túto komparatívnu prednosť uvedomujú a aj ju využívajú. Preto považujem za potrebné zvýrazniť, že táto výhoda spočíva najmä v tom, že poľnohospodár, ktorý v príslušnej obci podniká v poľnohospodárskej výrobe najmenej tri roky predo dňom uzavretia zmluvy o prevode vlastníctva poľnohospodárskeho pozemku, nemusí ako podmienku nadobúdania vlastníctva poľnohospodárskeho pozemku nachádzajúceho sa v tejto obci absolvovať zložitý, byrokratický proces upravený v § 4 až 6 zákona.
„Integrálnym cieľom
zákona bolo tiež zabrániť
špekulatívnym nákupom
poľnohospodárskej pôdy.”
Ďalej táto výhoda spočíva v tom, že takýto miestny poľnohospodár má aj v tzv. ponukovom konaní podľa vyššie uvedených ustanovení zákona vždy prednosť pred záujemcami z iných obcí, či už susedných
alebo širšie ponímaných, pochopiteľne, ak akceptuje podmienky ponuky.
Zásadný dopad zákona na dispozičné práva vlastníka pôdy
Na strane druhej treba jednoznačne uviesť, že zákon, tým že ustanovuje obmedzenia nadobúdania vlastníctva poľnohospodárskej pôdy, má zásadný dopad na Ústavou SR zakotvené a garantované dispozičné práva vlastníka tejto pôdy. Napriek tomu, že máme za to, že obmedzenie týchto práv vlastníka je vo verejnom záujme a plne rešpektuje ústavné dimenzie kumulatívne obsiahnuté v princípoch vymedzených v Čl. 20 ods. 2 až 4 Ústavy SR, otvorene treba uviesť, že zákon väčšine vlastníkov poľnohospodárskej pôdy nevyhovuje. Považujú ho totiž za prekážku naplnenia ich cieľa speňažiť svoj majetok, za čo najvyššiu cenu bez ohľadu na to, komu a na aký účel svoj poľnohospodársky pozemok predajú. V súvislosti s tým mi nedá, s trochou irónie poukázať, na vnútornú schizofréniu veľkej časti našich občanov, ktorí sa verbálne, často veľmi vehementne a nahlas zasadzujú za ochranu našej poľnohospodárskej pôdy pred jej rozpredajom zahraničným subjektom, ale iba do momentu, keď dostanú lukratívnu ponuku. To, že slovenská odborná i laická spoločnosť je v tomto smere rozpoltená sa prejavuje i na našej politickej scéne, dôkazom čoho je to, že voči zákonu sú podané dve podania na Ústavnom súde SR.
Aby sme mohli zhodnotiť, či sa podarilo naplniť integrálny cieľ tohto zákona – zabrániť špekulatívnym nákupom poľnohospodárskej pôdy – je potrebné vymedziť, čo pod pojmom špekulatívny nákup poľnohospodárskej pôdy rozumieme. V súvislosti s týmto vymedzením začnem negatívne.
Pod špekulatívnym nákupom osobne nerozumieme nákup poľnohospodárskej pôdy alebo užívacích práv k tejto pôde v rámci kúpy poľnohospodárskeho podniku resp. jeho časti. Tento svoj názor opierame o to, že v tomto prípade až na ojedinelé výnimky, sa kupuje takýto podnik vrátane poľnohospodárskej pôdy na účely reálneho výkonu poľnohospodárskej výroby. Problematikou kúpy poľnohospodárskeho podniku a súvislostí tejto kúpy so zákonom však v tomto príspevku nebudem rozoberať, pretože ide o tak rozsiahlu problematiku, že si to vyžaduje ďaleko širší priestor.
Špekulatívny nákup pôdy
Špekulatívny nákup poľnohospodárskej pôdy je podľa nášho názoru, taký nákup poľnohospodárskej pôdy, ktorého cieľom je:
- Nakúpiť poľnohospodársku pôdu a túto následne navrhnúť v rámci územnoplánovacích postupov na iné ako poľnohospodárske využitie s perspektívou jej cenového zhodnotenia a následného predaja.
- Nakúpiť poľnohospodársku pôdu nie na zabezpečenie vlastnej poľnohospodárskej pôdy, ale na účely jej následného prenájmu miestnym alebo cudzím poľnohospodárom pri absolútnej dominancii jediného kritéria a to výšky nájomného.
Keďže ide o kapitálovo náročné aktivity, zameriavajú sa na ne predovšetkým banky, investičné fondy
a finančné skupiny. Na rozdiel od niektorých nových členských štátov EÚ, kde tieto subjekty vlastnia desaťtisíce hektárov poľnohospodárskej pôdy v podmienkach SR je aj zákon významným nástrojom eliminácie takýchto špekulatívnych nákupov. Tu je v záujme objektivity potrebné zdôrazniť, že zákon nie je v tomto prípade jediný determinant tejto eliminácie, pretože rovnakú, ba možno ešte väčšiu váhu má neusporiadanosť a rozdrobenosť pozemkového vlastníctva. Napriek tomu však môžeme urobiť záver, že investorom a developerom zákon nevyhovuje.
Keďže som uviedol, že viacerým subjektom zákon nevyhovuje a iné subjekty majú snahu využívať vyššie uvedenú komparatívnu výhodu, nadobúdať vlastníctvo poľnohospodárskeho pozemku bez realizácie zložitejšieho postupu uvedeného v § 4 až 6 zákona, v jej aplikačnej praxi sa vyskytli viaceré špekulatívne postupy, cieľom ktorých bolo zákon obísť. Tu však zdôrazňujem rozdiel oproti vyššie uvedeným špekulatívnym nákupom. Špekulatívne nákupy sa prostredníctvom zákona dajú eliminovať ba minimalizovať. Špekulácie pri akomkoľvek zákone vždy boli a budú. Je však vecou orgánov, ktoré zákon aplikujú, aby tieto špekulácie identifikovali, analyzovali a mohli uskutočniť legislatívne zmeny na ich odstránenie. To bolo aj dôvodom, pre ktorý bol prijatý zákon č. 122/2015 Z. z., ktorým sa zmenil a doplnil zákon. Týmto zákonom bol nielen upresnený postup a odstránené niektoré nejasnosti resp. nejednoznačnosti v rámci ponukového konania podľa § 4 až 6 zákona, ale aj boli urobené legislatívne opatrenia
na zamedzenie špekulácií pri nadobúdaní vlastníctva poľnohospodárskeho pozemku zámennými zmluvami ako aj osobami blízkymi a osobami v príbuzenskom vzťahu. To, že však žiaden zákon nedokáže úplne postihnúť variabilitu konkrétnych konaní jeho užívateľov dokazuje to, že i v rámci pripravovanej novely zákona je pripravený návrh upresnenia určenia hodnoty zamieňaných poľnohospodárskych pozemkov, nakoľko predchádzajúca novela sa neúplne vysporiadala s existenciou legislatívneho prostredia vhodného pre špekulácie.
Ak hovoríme o pripravovanej novele zákona, ktorá je predmetom rozsiahlej diskusie, je potrebné zdôrazniť, že jej obsah vychádza tak z Programového vyhlásenia vlády SR na roky 2016 – 2020, ako aj
z námietok Európskej komisie voči zákonu z hľadiska jeho zlučiteľnosti s legislatívou EÚ, najmä v oblasti voľného pohybu kapitálu a osôb. Tejto téme sa budem podrobne venovať v rámci svojho vystúpenia na konferencii.